【硕博新见】万义兵：1961年英国在联合国中国代表权问题上的政策转变
1961年英国在联合国中国代表权问题上的政策转变
[摘要] 1960年第十五届联合国大会的投票结果表明，美国力主的缓议案政策将难以为继。1961年，英美着手酝酿新的对华政策，英国首先提出中进台退方案，遭到美国等盟友反对。继而，美国提出继承国方案，也遭到英国等各方盟友反对。随后，美国提出重要事项和委员会结合的新方案，英国权衡之后选择支持。在台湾同意放弃否决外蒙古加入联合国之后，美国抛弃了委员会方案。英国为了不得罪各利益方，选择了骑墙策略：既支持苏联要求恢复中国在联合国权益的提案，又支持美国的重要事项提案。最终中国未能进入联合国。1961年英国的政策转变表明，英国不再完全支持美国在联合国中国代表权问题上的政策，中国进入联合国成为大势所趋，未来美国为了阻止中国进入联合国将付出更大努力。[关键词] 1961年 英国 联合国 中国代表权
联合国中国代表权问题是中英关系的重要问题之一。对于英国在联合国中国代表权问题上的政策和态度，学界已有一些重要的研究成果。以王建朗等为代表的诸多学人详细分析了新中国成立之初，英国在联合国中国代表权问题上的政策演变及其与美国的分歧与协调。这些成果说明了英国是在夹缝之中艰难地拓展其活动空间，国家利益与阵营利益让英国在中国代表权问题上的政策出现进退徘徊，这为本文提供了有益的分析基础。[1]随着联合国中亚非国家的队伍越来越庞大，1960年第十五届联合国大会的投票结果表明，1951年美国力主的缓议案政策（即暂停讨论中国代表权问题）将难以为继。为了阻止中国进入联合国，美国不得不改变既有的对华政策。在美国对华新政策的塑形过程中，英国作为美国最重要的盟友是美国必须争取的对象，但英国在华有着特殊的利益，已不能完全支持美国，1961年英国在中国代表权问题上的传统政策也面临着调整。学界对于英国在1961年联合国中国代表权问题上的政策转变关注甚少。仅有邹耀勇《1961年美英关于联合国中国代表权的分歧》一文，较为清晰地论述了英美在1961年9月以前围绕着缓议案的分歧，对于本文有重要的参考意义。但文章没有充分论述英美在继承国方案，以及随后在重要事项方案及委员会方案上的分歧，也没有论及英国在1961年联合国大会上既投票支持中国进入联合国，又投票支持美国重要事项提案时相应策略的酝酿和权衡过程。[2]1961年英国在联合国中国代表权问题上政策的转变，标志着美国在中国代表权问题上垄断话语权的逐步瓦解，是中国恢复联合国席位的重要一步。本文基于英国外交部档案、美国对外关系文件、台湾相关档案以及中方的相关文献，试图还原这段历史，期许为当代中国外交提供些许经验。
一、 英国“中进台退”政策的提出及受阻
朝鲜战争停战后，中英关系缓慢发展。在1954年6月召开的日内瓦会议上，中英积极互动，两国关系好转并最终建立代办级外交关系。但中国仍坚称“只要英国继续支持缓议案，中英不可能建立完全而正式的外交关系”。 [3]此后，英国率先突破巴统[4]对华贸易禁令，经贸往来日益密切。在1956年苏伊士运河危机和1958年中东事件中，中英关系出现不小的波折。但自1959年中英关系总体向好，双方关系趋于正常，经贸往来更是取得长足发展。[5]此时，越来越多国家认为，没有中国参与，国际裁军协定和禁核运动不可能取得有效成果。[6]在这种背景下，联合国支持缓议案的国家越来越少。1960年，第十五届联合国大会的投票结果表明，缓议案已难以为继。[7]美国操作联合国大会把中国排除在联合国之外是越来越困难了。[8](P332)
与此同时，英国国内要求政府改变在中国代表权问题上的政策的呼声越来越高，各种力量向政府和议会施压，要求政府有所作为。1960年12月12日，英国外交部政务次官戈德伯(Joseph B. Godber)回应一份谴责英国政府在中国代表权问题上表现无能的不信任提案：“如果废除缓议案，进行投票，大多数国家会支持中国进入联合国”，“政府特别想在这个问题上有所进展，我们一刻也不能接受不信任提案对我们没有去促进中国进入联合国的指责”。[9]戈德伯的回应中虽然对中国有诸多批评，但间接地承认英国从根本上是支持中国进入联合国的。这是英国政策即将发生改变的一个信号。
戈德伯的讲话引起了美国注意。还未上任的美国国务卿腊斯克（David Dean Rusk）同英国驻华盛顿大使卡西亚（Harold Caccia）会谈。腊斯克表示，“北京进入联合国不会没有希望”，“美国不想再尝试缓议案”[10]，但“不认为中国获得代表权意味着台湾没有代表权”，“美国政府不会接受任何情况，让台湾居民被北京政府作为内部事务来处理，剥夺其表达意见的机会”。[11]英国对让中国进入联合国自然表示欢迎，但认为台湾继续在联合国代表中国存在困难。根据联合国宪章，一个国家不能有两个代表，中国进入意味着台湾必须退出。且中国已向英国表示，“如果中华民国在联合国及其他国际组织，中国不会进入”。[12]
为明确对卡西亚的指示，1961年1月18日，英国外交大臣办公会议召开，会议确定“中进台退”的方针，并指示卡西亚：“联大绝大多数成员会支持北京政府获得席位，也即台湾要退出联合国。因为我们已承认北京政府，我们没有其他选择，只能支持北京政府”，“我们不清楚腊斯克将如何提议在安理会中处理中国问题，我们的态度是必须支持北京政府”。[13]根据指示，卡西亚先后三次同美国国务院官员进行会谈，强调联大大多数成员会支持北京，除非事先采取某种手段让台湾选为新成员，否则台湾将退出联合国。一旦北京进入联合国，占据了安理会席位，台湾很难成为新成员。国务院对此不以为然，认为即使不采取缓议案北京也不会立即获得席位。[14]可见，英国设想的方案很明确，如果不能事先安排台湾以新成员身份进入联合国，那只能让中国获得联合国的席位，台湾退出联合国。
2月8日，英国外交大臣霍姆（Alexander Frederick Douglas-Home）在上议院辩论中指出，“国际生活的若干事实要求共产党中国进入联合国”，“除非中国进入联合国，裁军不可能有进展”。[15]这意味着英国政策的进一步明确。为了实现自己的主张，英国开始尝试影响美国，企图获得美国的支持。2月9日，英国驻华盛顿大使馆致信外交部：美国国务院将于2月23-24日讨论中国代表权问题，英国是否在官方层面就问题的程序方面提供一些我们的想法。[16] 2月23日，英国驻华盛顿大使馆再次向外交部请示，是否在美国国务院研究完成之前，就问题的程序性方面提供一些英国的理解。[17]英国外交部3月1日回复，如拟行动。[18]按照指示，英国驻华盛顿大使向美国中国事务局提供英国关于中国在联合国代表权问题备忘录，对缓议案及大会各种可能程序发表了意见，并于3日同腊斯克进行了会谈。美国提出三种可能性：第一，台湾留在联合国内，中华人民共和国作为独立国家申请加入联合国；第二，中华人民共和国是中国政府，台湾是一个独立国家。前者有权进入联合国，后者也有权以独立成员身份进入联合国；第三，作为联合国成员的中国有两个继承国，但中国席位不能被两个国家所拥有，因此两个国家都有资格成为新成员。[19]美国的政策本质上是“两个中国”的方案，而英国的想法是让台湾退出联合国，这表明英美存在着巨大差异。2月27日，英国巡回大使哈里曼（Averell Harriman）向首相汇报：美国希望即使北京政府进入联合国，英国仍然支持台湾留在联合国。英国政府则认为，虽然无意看见台湾失去代表权，但如投票支持中国，在现行联合国程序下，英国找不到让台湾留在联合国的方法。[20]
对英国来说，中英关系重要于台湾是否留在联合国，但英美“特殊关系”又远重要于中英关系。这意味着，英国的主张在美国的压力面前必将发生改变。事实上，英国外交大臣2月8日讲话便受到了美国各方反对。2月9日，美国国务院新闻发言人表示，美国对盟国中华民国有着强烈而坚定的责任。[21]同时，美国媒体强烈谴责英国政府对美国政府施加压力。《纽约时报》刊文指出，美国政府一向维护其签署的条约义务。如美国抛弃同中华民国的条约义务，可能有一天也会抛弃同英国的条约义务。[22]这对英国的警告不可谓不严厉。此外，各英联邦国家对英国的主张也持有异议。澳大利亚认为保留台湾的独立很重要，必须维持台湾的代表权。澳外交部官员表示，英国对台湾的冷漠态度让其感到吃惊，无法相信英国对1000万人民的命运如此漠视；质问英国是否考虑过台湾被驱逐出联合国，被英国抛弃，对亚洲国家产生的影响。[23]新西兰虽然勉强表示继续将中国排斥在联合国外不可持续，但强调会追随美国的政策，拒绝承认中华人民共和国。[24]在3月的英联邦总理大会上，各国对中国进入联合国的热情不高。正如巴基斯坦总统阿尤布（Mohammad Ayub Khan）所说，“虽然解决中国问题是最重要的事情，但应该意识到，让中国进入联合国要付出非常高的代价。这不仅仅是给中国联合国席位的问题，中国还一直在追求同其他国家平起平坐”。[25]可见，英国的方案既没有得到美国的肯定，也没有得到英联邦国家的支持，在英国三环外交体系中，英国的政策遭到最重要两环盟友反对。英国的政策虽有国内的民意基础，与华关系改善的好处却不足以抵消同盟友交恶的弊端，英国只能选择服从美国。
二、英美关于两种继承国方案的争论
虽然英国“中进台退”的主张遭到了盟国反对，英国仍尝试做最后努力。在给卡西亚的指示以及为首相同美国总统会谈准备的文件中，都强调以台湾留在联合国内作为中国进入联合国的条件行不通。[26] 3月14日，卡西亚等同腊斯克等美国国务院官员进行会谈，会谈一开始，腊斯克就历数中国的罪状。谈及中国代表权问题时，腊斯克明确表示，美国政策的目标不是让北京政府进入联合国；对美国来说，台湾保留联合国席位是至关重要的，如果北京政府不接受席位，错在它自己。当卡西亚表示如果英国承认独立台湾，中国就可能同英国断绝关系，腊斯克强硬表示，英国不应在北京和台湾之间选择，而应在北京和华盛顿之间选择。在这种氛围中，英方代表只能顺从美国，甚至向美国献计：如果事先让各国知道只要台湾留在联合国内，美国将赞成中国进入联合国，这样可能赢得必要的投票。[27]这表明面临美国的强硬态度，英国没有继续坚持自己的主张。
4月4日，霍姆同腊斯克会谈。腊斯克一开始就表明，美国政策的目的不是让中国获得联合国席位，而是让台湾留在联合国，这对于美国来说是严重的政治问题。随后，腊斯克主导了会谈，霍姆只能见缝插针地询问，台湾是否可能主动离开联合国，再申请成员资格？腊斯克表示，台湾不会冒着被永久驱逐的风险。霍姆又问台湾作为一个独立国家进入联合国，让问题留待安理会解决，美国会满意吗？腊斯克表示台湾不会主动退出安理会。在会谈最后，腊斯克表示，美国会不惜一切代价阻止北京政府进入联合国，避免台湾被赶出联合国的局面出现。霍姆只能表示，英国非常愿意合作，制定出实际的解决方案。[28]
4月5日，英国首相麦克米伦（Maurice Harold Macmillan）同美国总统肯尼迪（John Fitzgerald Kennedy）会谈。一开始，肯尼迪就表示，美国不会同意中国进入联合国，当前问题是如何防止美国政策在联合国失败，台湾必须留在联大和安理会。如果联合国存在两个中国，共产党中国会加入吗？这实际就明确提出了所谓的继承国方案。霍姆表示，英国愿意在任何美国认可的方案上合作，但认为除非台湾作为独立国家，不对大陆声索任何权利，否则这些方案不可能成功。肯尼迪反驳说，中华民国和共产党中国是否声称代表全中国并不重要，谁使用中国的称呼也不重要。当英国驻联合国代表团团长迪恩（Pat Dean）表示，任何不承认共产党中国即中国的方案不会被大多数成员国接受，肯尼迪更是直接反驳说：“我们不能支持红色中国进入联合国。我们需要找到某种方案，让他们不想进入联合国”。最后，双方约定美国驻联合国代表团团长史蒂文森（Adlai E. Stevenson）和迪恩进一步讨论协商解决方案。[29]
这期间，中国又表现出强硬态度。据英国驻北京代办施棣华（Michael Stewart）消息，3月4日，中国外交部部长陈毅在接受匈牙利记者采访时表示，如果美国不从台湾地区撤出，中国不会加入联合国。[30] 一方面是美国的强硬态度，一方面是中国的“苛刻”条件。如英国继续主张“中进台退”方案，势必陷入两面不讨好的窘境。麦克米伦和肯尼迪会谈之后，美国开始催促英国表态。4月18日，美国驻英大使询问英国首相是否会尽早向全国说明政府在中国代表权问题上的准确态度。19日，麦克米伦命令远东司制定一份声明。[31]声明对中国的“不合理”要求进行了批评，“我们不认为一个国家有权在接受席位时提出额外要求”；对台湾的处境有了更多的同情，“假如中国坚持美国从台湾撤军，让它来处置1000万台湾居民，没有证据表明这符合台湾人民的愿望”。[32]可见，在美国的压力之下，英国的态度发生了进一步变化。
根据既定安排，英美两国驻联合国代表团协商解决方案。从英国代表团向美国代表团报送的文件中可以更加清楚地看到英国态度的变化。这份文件首先即表明，“我们都希望台湾留在联合国内，即用中华人民共和国和台湾代替中国”；继而提出了三种解决方案：其一，台北政府保留席位，为北京政府新设一个席位；其二，暂时让两个政府获得席位，问题留待日后解决；其三，北京政府获得席位，台湾作为一个新成员申请加入。在随后的分析中，文件否定了第一和第二种解决方案，认为只有第三种方案行得通，“虽不会让台北政府立即进入联合国，但会获得一个更加有利的立场”。英国的方案实际上也是一种继承国方案。因为英国承认中华人民共和国，中华人民共和国自然代表中国，因此台湾只能作为一个新国家加入联合国。[33]
英国外交部远东司司长梅尔瑞(Arthur J. de la Mare)建议驻华盛顿大使同腊斯克会谈，敦促美国政府为在联合国及其他地方获得支持，应“通过公开宣言的方式同台湾脱离关系，让台湾人民尽早自决”，“如果中国接受了台湾自决，那么中国进入联合国的绊脚石就移除了”。这实际上就是英国驻联合国代表团建议的翻版，也即一中一台。梅尔瑞的建议受到了英国外交部各单位的肯定。助理次官派克（Edward H. Peck）同意梅尔瑞的建议，认为应该远离联合国形式主义的方法，因为那只会招致仇恨。东欧司助理次长威尔逊(Duncan Wilson)认为梅尔瑞的建议是确保中国为其被排斥在联合国之外负责，而不是责怪美国或英国的唯一办法,同英国驻联合国代表团建议的方案（即北京政府拥有席位，台湾作为新成员申请加入）十分相合。[34]英国当然知道中国不会接受“一中一台”方案，但希望其方案能被亚非大多数国家认可，北京如拒绝，最后不能进入联合国只能怪自己。[35]可见，英国的态度极端务实，首要目标是追求赢得“合理”的位置，不被中美台等各方指摘。
与此同时，美国也在酝酿解决方案。5月26日，腊斯克向总统汇报国务院讨论的结果：否定了缓议案的可行性，认为如果联大进行直接投票共产党中国进入联合国的可能性非常大，唯一解决办法就是某种“两个中国”的策略，于是提出了一个新的继承国方案：1.鉴于1945年以来中国发生的巨大政治变化。中国政府治下的领土主权现由中华民国和中华人民共和国共享；2. 确认继续保留台湾政府在联合国的席位；3. 联大愿意考虑中华人民共和国成员资格，只要中华人民共和国接受联合国宪章及其成员义务。这个方案的精妙之处在于，中华人民共和国只有接受联合国宪章并担当成员义务（包括放弃对台湾的诉求）时，才能成为成员，即台湾是继承国，中华人民共和国是新成员。美国认为英国会支持这个方案，台湾也能容忍，在联大中将获得广泛支持，但中国会拒绝。因而中国不能进入联合国的责任便转移到其自己身上。为了实现这个目标，腊斯克建议同中华民国、英国、澳大利亚、日本、加拿大等盟国进行协商。[36]
实际上，在此之前，美国副总统约翰逊（Lyndon Baines Johnson）就已代表总统前往台湾做蒋介石的工作。美国表示,支持台湾继续留在联合国，反对中国进入，会向中国提供一个建议，如果中国拒绝，则会被认为不讲道理。双方取得了一致意见，发表联合公报。[37]但即便如此台湾并没有完全服膺于美国，因为蒋介石坚持认为台湾乃是唯一合法的中国政府。蒋介石曾表示：“他宁愿放弃联合国的席位，也不会放弃其中国的诉求”。[38]
6月初，美国助理国务卿克利夫兰（Harlan Cleveland）访问欧洲，兜售美国的新方案。英国自然是主要对象。6月7日，克利夫兰同梅尔瑞会谈，表示美国正在考虑继承国方案，这就是对英国驻联合国代表团意见的回复。但因为任何同中国相关的事务在美国都极为微妙，美国不可能有所作为。这个方案应由承认中国的国家来推介。[39]英国看透了美国的心思，即让台北政府在联合国继续代表中国，北京政府作为新成员进入联合国。美国希望蒋介石同意继承国方案，中国拒绝，这样美国便可以在世界舆论面前占据有利位置。而英国认为最好的解决办法是建立一个独立的台湾主权国家，完全同中国分离。[40] 7月4日，克利夫兰在北大西洋公约组织理事会同北约各国进行讨论。荷兰、意大利、英国、丹麦等国都明确表示支持中国进入联合国，大多数国家都认为缓议案将失败。[41]克利夫兰不甘心空手而归，回国之前，再次拜访威尔逊。克利夫兰承认北约集团不可能形成一致意见，因为中国问题同大多数北约国家内部政策紧密相连。他提及法国的意见，认为中国代表权相关的实质性问题可能用程序性辩论进行阻滞，比如继续缓议案。威尔逊毫不客气地表示，即使这个估计是正确的，这种辩论可能对联合国作为国际事务的有效工具是非常有害的。[42]可见，美国的继承国方案没有受到普遍欢迎，克利夫兰的欧洲之行没有达到预期目的。
6月19日到30日，日本首相池田勇人访美，腊斯克向日外相小坂善太郎介绍继承国方案，肯尼迪同池田两次讨论了中国代表权问题。肯尼迪表示，中国代表权问题是一个敏感问题，美国政府哪怕提出一个看上去让中国更容易进入联合国的方案都会碰见政治上的困难。池田表示，日本的目标是让台湾不要落入中共的手中。岛上政府应该认清形势，换句话说，台湾应该成为台湾国。[43]可见，日本并不完全接受美国的方案。日本的真实想法在7月5日外相小坂善太郎同霍姆的会谈中吐露出来。小坂善太郎表示，台湾留在自由世界的组织中很重要，这就需要在联合国保留台湾的席位。但蒋介石政府如果坚持其代表全中国会失去很多支持，希望说服蒋介石放弃其诉求，认识到其政权只是台湾政府。[44]台湾一直视自己为中国的正统，将反攻大陆作为国策，因此是断不能接受美国的继承国方案的。台湾认为，“任何将中国大陆入会议题视同新会员而做的任何安排，必具有‘两个中国’意涵，自当表明无法接受”。[45]可见，美国的方案并没有得到各盟友的一致认可，这意味着美国不得不改弦更张。
6月23日，美驻联合国代表团正式向英代表团提出继承国方案。之后，美国国务院口头告诉英国驻华盛顿大使莱德沃德（Richard T.D. Ledward）继承国方案。英国对这套方案自然不赞成。7月27日，美国副国务卿鲍尔斯（Chester Bowles）接受电视采访，威胁说美国会延续缓议案。这让英国左右为难，毕竟缓议案是英国更不能接受的。面对英美政策的不可调和，英国认为只有等待8月初霍姆和腊斯克在巴黎的会谈来解决。到时如果双方无法达成妥协，那英国只有同美国摊牌，英美将决裂，而中国将是唯一受益者。[46] 可见，英国对美国政府的顽固态度是极为不满的，甚至考虑同美国决裂的可能性。此期间，美国国内政治博弈趋于明朗。5月3日，一份关于中国代表权的提案同时提交至参议院和众议院，要求保留台湾在联合国的席位，阻止中国进入联合国。7月底，参议院外交关系委员会和国会外事委员会通过了共同决议案作为国会的意见：美国应继续支持中华民国政府作为中国在联合国的代表。此时美国正在考虑援外方案，同时柏林危机正在上演，肯尼迪迫切需要国会支持。鉴于此，政府只能选择放弃继承国构想。[47] 7月31日，台湾“副总统”陈诚和“外交部部长”沈昌焕访美，肯尼迪向其承诺，美国的政策是采取各种方法阻止共产党中国进入联合国，这是美国的基本政策。陈诚表示：“在来美国的路上，就听说美国参议院通过了一项决议，反对共产党中国进入联合国，我非常感激”。肯尼迪表示现在问题是在联大中获得投票，此问题在美国国会获得投票不存在问题。[48]
美国国务院向英国驻华盛顿大使告知，美国将放弃缓议案和继承国方案，并根据联合国宪章第18条第二款，将中国代表权问题作为需要三分之二多数的重大事项[49]（P336-337），则中国必须获得三分之二多数的投票才能进入联合国,此即重要事项方案，同时成立一个委员会研究中国代表权及相关问题，然后向联大提出建议，即委员会方案。[50] 前者意味着提高了中国进入联合国的门槛，后者也可能作为一种拖延措施。8月5-7日召开的英美法三方会谈上，美国正式向英国通报以上决定。[51]这标志着美国最终放弃继承国方案。
三、英美关于重要事项方案与委员会方案的讨论
相比继承国方案，重要事项方案代表着美国阻止中国进入联合国政策的进一步强硬（在继承国方案下美国至少表面同意中国进入联合国）。对于美国来说，重要事项是其计划中最坚定的部分，成立委员会并非必须。[52]相比缓议案拒绝讨论中国代表权问题，委员会方案则明确表示讨论中国代表权问题，但委员会可能不能立即提出建议，因此实际上也是一种拖延的手段。这点明眼人都看得十分清楚。当英国驻日本大使告知日本联合国局局长鹤冈委员会方案时，鹤冈第一反应便是，这是美国人阻止中国进入联合国的手段。[53]围绕着要不要委员会这块遮羞布，英美进行了激烈争论。
起初，英国支持重要事项方案，但对委员会方案有所顾虑。当美国驻英大使询问英国政府对委员会方案的意见时，英国表示需了解更多细节，才能发表意见。随后，英国外交部向驻华盛顿大使馆致信，提出了诸多疑问：该方案如何在联大中提出？委员会的提议是根据宪章18条第3款[54]提案的一部分还是一个独立的提案？如果是后者，成立委员会是否需要三分之二多数同意？委员会的构成如何决定？如果指定了委员会，美国人预计事情将如何发展？如果该委员会的建议支持北京，即使没有在联大中获得三分之二多数，是否也会增加压力？[55]成立委员会是只负责中国代表权这一个问题，还是包括更多联合国问题？[56]驻华盛顿大使馆回信，美国认为成立委员会不需要三分之二多数，认为委员会可以用来处理中国代表权问题、联合国成员标准问题、理事会构成问题；并确认如委员会支持北京，压力会增加。[57]
在掌握充分信息后，英国的态度变得明朗。英国外交部指示驻华盛顿大使馆：请告诉美国国务院，重要事项方案和委员会方案必须明确联系在一起，否则，英国很难支持美国的策略。关于重要事项方案的投票应越早越好，但成立委员会方案的投票之前，应给代表团充分时间来表达其对中国代表权问题的看法，否则会被看作是一个控制大会的工具，就像是另一种形式的缓议案。[58]在此基础上，英国外交部远东司提出了一份内阁文件草案：美国利用这个喘息机会，劝说国民党接受其只代表台湾；重要事项提案必须同成立委员会提案联系在一起，只有第一个方案，没有第二个方案，会被当作是一个太过明显的拖延措施，甚至可能会导致直接投票，那时英国只能投票支持北京。[59] 9月5日，内阁批准了这份草案，英国官方态度形成。[60]从此，英国对委员会方案寄予厚望。英国的盘算是支持重要事项方案以获得美国谅解，而支持委员会方案又可向中国表明其想积极解决问题的决心，同时又可暂时避免对支持中国进入联合国的提案进行投票。
9月7日，英国外交部致信驻各国派出机构，表明英国将支持美国的方案。特别强调应将重要事项方案同成立委员会方案相连。[61]最初，美国的反馈是积极的。9月8日，迪恩向英国外交部报告，表示美国对两个方案关系的态度是令人满意的。[62]但这只是美国的权宜之计。美国为了预防重要事项方案失败，将委员会方案作为后备方案。而影响重要事项方案成败的关键是台湾对外蒙古进入联合国的态度。因为苏联宣布，如果国民党否决外蒙古进入联合国，它会否决毛里塔尼亚进入联合国，那么非洲集团将会把帐算在台湾头上，这关乎到10多张关键投票。[63]没有非洲集团支持，重要事项方案极有可能失败。[64]在美国的盘算中，提议成立委员会目的在于预防重要事项方案的失败，必要时则可用委员会进行拖延。如重要事项方案顺利通过，委员会方案则无必要。
美国自提出新方案之后，就一直在做蒋介石工作，要求其放弃否决外蒙古进入联合国。经过艰难谈判，终于在10月中旬达成妥协。美国承诺，“如果在任何时候，有必要动用否决权阻止中共进入联合国，美国会使用否决权”。18日，肯尼迪公开声明，“美国一直认为中华民国是代表中国的唯一合法政府，一直全力支持其地位，及其在联合国的所有权利”。蒋介石则承诺在外蒙古问题上弃权。[65] 10月25日，安理会推荐蒙古人民共和国加入联合国，最终9票赞成，0票反对，1票弃权（美国），中华民国没有参加投票。10月27日，联大1630号文件批准蒙古进入联合国。[66]如此，重要事项方案的障碍得以清除，形势发生了逆转。美国驻联合国代表团自信满满地表示，中华民国同意让毛里塔尼亚进入联合国，意味着巴拉扎维尔各代表团的11票将转而支持重要事项方案，外蒙古和毛里塔尼亚互相抵消。如果叙利亚投反对票，那么投票结果将是58票支持，37票反对，8票弃权。[67]
在确信重要事项方案可通过之后，美国便企图抛弃委员会方案。9月份，美国迫于压力，确实提出了一个成立委员会的草案。草案中包括12个成员，台湾政府支持者6国，北京政府支持者4国，2个中立国，苏联和美国都不参加。美国考虑的成员是：印度、日本、尼日利亚、秘鲁、阿根廷、意大利、马达加斯加共和国、苏丹和马来亚等国。但美国没有尽力去推进该方案，也没有同这些国家进行接触，他们是否愿意也未可知。[68]而同蒋介石的谈判取得突破之时，美国更不愿意采取主动。10月16日，《纽约时报》报道，据权威消息，美国还没有为委员会方案找到发起人。美国表示，最初西方国家认为两个方案不应该联系在一起，但英国和瑞典坚持。现在各国都不愿意做发起人。即使如此，美国没有放弃寻找发起人，准备在最后关头自己做发起人。但美国希望最好不要由它来发起，否则会留下它是唯一想让中华民国留在联合国的国家的印象。[69]美国将成立委员会的原因归于英国、瑞典的坚持，这显然是它抛弃委员会方案的托辞。
令人不解的是，英国似从未怀疑美国对委员会方案的决心。11月8日，英国驻联合国代表团仍汇报称，美国已驳回了不喜欢委员会方案的中华民国的请求。[70]不久，美国驻联合国代表团告诉英国驻联合国代表团，美国仍没找到委员会方案发起人，并希望英国和斯堪的纳维亚国家作为发起人。[71]英国外交部回复，“我们正在考虑向各大臣建议，如果美国人没有找到委员会方案发起人，我们将发起提案，作为重要事项修正案或者是单独提案”。[72]此提议遭到了驻北京代办施棣华的反对，因为“中国会认为成立委员会是加强重要事项方案，目的是让中立国不能直接投票支持苏联的方案”，“如果我们作为发起人，中国会认为英国的政策发生了根本转变”，“作为发起人，我们很有可能成为委员会成员，不可避免在讨论争议问题时承担重要角色”。[73] 11月25日，英国驻华盛顿大使向英国外交部汇报，准备告诉腊斯克，虽然英国不会作为发起人，但正积极行动支持委员会方案。[74]可见英国对于委员会方案非常看重。
11月29日，史蒂文森同迪恩碰面，“确认寻找委员会方案发起人的努力失败”。迪恩表示，如没有找到委员会方案的发起人，英国会对重要事项方案提出一个修正案，提议成立一个委员会来研究中国代表权问题。史蒂文森当场予以拒绝，因为这可能会减少对重要事项方案的现有支持。[75]至此，美国对委员会方案的真实态度已暴露无遗。但英国到最后也没有放弃成立委员会的希望，直到12月份，中国代表权相关提案投票在即，英国仍希望在辩论中出现支持成立委员会的声音。[76]英国外交部于12月1日致信英国驻联合国代表团，询问对苏联提案投票之后，提出委员会方案的提案是否程序上可行。[77]英国驻联合国代表团回复，建议的程序很难执行，因为辩论结束到投票开始之前，是提出提案的临界点。在完成投票之后，没有再提出提案的先例。[78] 12月5日，英国内阁仍决定提出委员会方案提案，并指示驻联合国代表团设法解决程序性困难。[79]英国驻华盛顿大使回电表示:如果中国代表权问题通过其他办法无需继续讨论就可延迟一年的话，我们提出委员会方案提案，美国可能会谴责我们……在苏联提案失败之后，我们又主动提出同苏联最初设想完全不同的委员会方案提案，这对苏联来说无异于雪上加霜。并建议尽快修改对纽约代表团的指示。[80]鉴于美国放弃了成立委员会的想法，苏联对于该想法也不支持，中国也认为成立委员会毫无必要，因此很难有其他人会站出来提出成立委员会的提案，英国只能最终放弃委员会方案。对于英国来说，投票支持美国的重要事项方案是英美特殊关系的要求，投票支持中国进入联合国是中英关系以及国际局势的必然要求，成立委员会提案的失败，意味着没有其他手段避免对中国代表权问题进行投票，英国投票支持中国进入联合国势在必行。那么英国只能一边支持美国的重要事项方案，一边支持苏联提出的中国加入联合国的提案。而要恰当地落实这一政策，需要采取谨慎的行动、恰当的语言，以避免各方的批判和指责。
四、英国在联大策略的酝酿和权衡
在讨论重要事项方案和委员会方案的同时，英国也开始酝酿联大上采取的策略，酝酿如何投票以及对投票行为如何进行合理解释，以避免陷入外交被动。9月17日，新西兰提交了讨论中国代表权问题的提案；9月18日，苏联提交了恢复中国在联合国合法代表权的提案。同日，英国驻联合国代表团致信英国外交部表示：“我们开始思考关于中国代表权问题的主要讲话。希望您能给我们仔细地草拟讲话，每个字都要仔细考虑”。[81]这标志着英国开始酝酿联大中采取的策略。
首先讨论的是在声明中是否应提及台湾。9月26日，英国外交部将声明草案（No.841）发给驻北京代办处及华盛顿、纽约、东京、淡水等相关单位。[82]这份文件成为各单位讨论的基础。9月30日，英国驻北京代办处回信，不同意电报中第六段，即“我们面临的问题之一是台湾问题。我们的政府真诚希望设计出某种措施，确保岛上人民仍然在联合国被代表，如果这是他们自己的愿望”。驻北京代办处认为“如果这是他们自己的愿望”会被解读为支持台湾自决。如果我们准备在联合国承认台湾为独立的政权，中国会同我们断绝关系。因此，强烈建议删除该段。[83]英国驻联合国代表团回信表示，基于在本次辩论中英国应说的越少越好，且应聚焦于一个主要问题的原则，如果按照草案来谈论台湾问题，很明显会同时支持重要事项和委员会两个方案[84]，特别因为这是对尼日利亚等代表团有吸引力的观点，今年英国还不想走这么远。[85] 10月3日，英国外交部讨论是否在声明中提及台湾，梅尔瑞认为即使在联大可以在台湾问题上通过保持沉默而侥幸成功，但无法在议会中过关。因此，建议仍应坚持支持台湾人民继续在联合国被代表。[86]最后，英国外交大臣决定将No.481第六段修改为：我们面临的问题之一是台湾问题。正在考虑成立委员会，委员会将在考虑到岛上人民的愿望基础上，全面研究这个问题。并以此指示英国驻联合国代表团（No.4530电报）。[87] 10月14日，陈毅接见英国前驻美大使卡西亚。[88](P266)卡西亚解释，虽然英美在联合国中国代表权问题上的想法存在差异，但英美联盟要求英国在政策的运用上需要一些灵活度。陈毅表示，理解英国的难处，中国政府是有耐心的。据此，英国认为按照No.4530电报的口径提及台湾问题，中国政府不会作出过激反应。[89]后来鉴于委员会方案被最终放弃，英国在投票说明中没有提及成立委员会，但英国仍确定在声明中提及台湾问题。
此外，英国也开始考虑投票的策略。英国准备投票支持苏联提案，但又担心会被北京解读为英国支持中国对台湾的主权。[90]这时，英国又搬出台湾地位未定论的旧调[91]，表示：“在英国政府看来，谁应该在联合国代表台湾是未定的。我们投票支持这个提案（苏联提案），并不影响我们在此问题上的看法”。[92]了解到英国将投票支持苏联，美国令驻英大使加尔布雷斯（Frank Galbraith）拜访梅尔瑞，表达不满：苏联的提案充满挑衅意味，英国投票支持苏联提案的后果是可悲的，不管英国如何粉饰，都是在台湾背后捅刀子。可是，英国担心投反对票或弃权票会惹恼中国，如果没有其他方案阻止对苏联提案进行投票，只能投票予以支持。为了表示安慰，梅尔瑞表示英国会作出台湾地位未定的声明，以减轻对台湾的打击。[93]随后，英国外交部对驻联合国代表团指示：投票支持美国的提案，根据经电报No.4530修订的No.841进行声明。除了第六段，可以自行做小的修改。如果美国的策略失败，应该谨慎支持其他合理的提案。如果必须对苏联的提案进行投票，应投支持票，并根据No.958进行声明（即台湾地位未定）。[94]
苏联提案中挑衅性的语言，特别是第三段“立即驱逐所有非法占据中华人民共和国席位的蒋介石集团在各机构的代表”，让英国非常为难。[95]因为这暗含着联合国以前将中华民国作为中国的代表的行动是非法的，如果英国投票支持苏联提案，将被其他国家谴责。因此，英国多方面寻求解决方案。12月4日，英国首相表示同意外交大臣的意见，寻找亚非国家用不带攻击性的语言，提出同苏联提案意思一致的修正案。[96]与此同时，挪威代表团建议对苏联的提案进行分段投票，这样可以对苏联提案中驱逐国民党的段落投反对票或者弃权票。12月8日，英国外交部指示英国驻联合国代表团：1. 投票支持重要事项提案，按照No.841电报中的前五段进行声明，除去第五段最后一句（我们对当前提案的支持是基于，如果该提案通过，会进一步提议成立一个联合国机构来考虑中国代表权问题，并提出建议）；2. 投票支持对苏联提案分段投票；3. 根据经No.5429修订的No.5417电报说明投票反对苏联提案中驱逐国民党的段落（在为该决议投票的过程中，必须明确，虽然接受它的内容，但必须说明不支持其挑衅性语言的，因为它是侮辱性的，且企图让国民党政府为联大过去的决定承担责任）；4.基于No.958（必要时进行修正），投票支持苏联提案最后一段（邀请中华人民共和国派遣代表参加联合国及其机构的工作）；5. 如果对苏联提案进行整体投票，声明以上3和4中提及的保留意见。此外还指示，如果柬埔寨和尼泊尔提出同苏联提案最后一段的意思一样的提案，也应该支持。[97]
英国驻联合国代表团回信，将遵循No.841电报，忽略第五段第一句（英国政府希望表明，他们支持这个方案不是为了让这个重要的事项再搁置一年，寻找新方法），并以第七段第一句结尾（英国政府相信，联合国的任务是为了找到一个绝大多数联合国成员能够接受的中国代表权问题的解决方案，且在情况允许的条件下，让各利益相关方接受）。对于苏联的提案，说明不认同其中具有攻击性的内容。特别不赞同其第一段（要求恢复中华人民共和国在联合国中的权益），因为它不但要求中国在联大中的代表权，而且要求联合国其他机构中的代表权，这超过了联大的职能范围。[98]英国外交部回信强调，No.841电报第五段第一句一定不能省略。在撇清同苏联不当言论关系的时候，不应该留下认为中华民国政权是合法的印象。鉴于联大职能范围，中国代表权问题应首先在联大中解决，基于此英国阻止了北京率先进入下属机构的企图。如果北京政府进入联大，英国认为其应该进入下属机构。因此，苏联提案要求联大决议对其下属机构有约束作用是合理的。[99]驻联合国代表团据此进行修改，将撇清同苏联攻击性话语关系的那段修订为：（苏联提案要求驱逐所有非法占据中华人民共和国席位的蒋介石集团在各机构的代表的文字）是侮辱性的。而且，暗示联大之前作出的决定是无效的。在我们看来，联大不可能接受这个决议。[100]英国外交部回信指示，对于重要事项的声明，应该包含No.481中的前四段，以及第五段的前三句和第七段的第一句，加上No.2472第一段建议的插话（引用苏联发言人的话强调中国代表权问题的重要性）。[101]到此，英国的投票声明基本定型。
12月13日，柬埔寨、锡兰和印度尼西亚提出了苏联提案的修正案（即三国修正案），删除了驱逐国民党政府的字眼。鉴于此，英国驻联合国代表团建议在苏联提案上弃权。因为如果重要事项提案通过，那么三国修正案通过则需要三分之二多数，因而不可能成功。鉴于三国修正案同苏联提案意思基本一致，因此修正案的失败表明苏联的提案是无用的。[102]英国外交部认为，既然已经投票支持了三国修正案，那么就没有必要在分段投票中对苏联提案的最后一段弃权，这同样也适用于对苏联提案进行整体投票。[103]
12月15日，关于中国代表权问题的投票开始，此次投票涉及三个提案，分别是苏联代表团关于恢复中国在联合国合法权益的提案，柬埔寨等三国对苏联提案的修正案，以及澳大利亚、意大利、日本和哥伦比亚、美国关于中国代表权作为重要事项的提案。投票开始之前，对投票优先权进行了辩论，最终五国提案以61票支持，21票反对，20票弃权得到了优先投票权，并以61票支持（包括英国），34票反对，7票弃权，获得简单多数通过。其次为三国提案投票，30票支持（包括英国），45票反对，29票弃权，未通过。最后对苏联提案投票，获得39票支持（包括英国），48票反对，20票弃权，未通过。[104]英国国务大臣发表了投票声明，其中提到了台湾地位未定；并撇清了同苏联提案中攻击性话语的关系。[105]至此，中国未成功获得代表权。
余 论
议会、公众以及中国的压力是英国支持中国进入联合国的主要动力，而与美国的“特殊关系”要求英国迁就和服从美国。同时，中英关系对于英国来说也绝非无足轻重，这意味着英国也无法完全服从美国。所以，英国的目标从最初的积极支持中国进入联合国转向谋求各方都不得罪的方案，甚至不惜反对美国，以实现全身而退。通过积极的谋划，英国也确实实现了这个目标。
在投票之后，英国就密切关注和小心回应各方反应。1961年12月15日，阿宾顿选区自由协会（Abingdon Constituency Liberal Association）致信霍姆，表示支持中国进入联合国。[106]英国外交部回信解释，英国投票支持了苏联的提案，但无奈提案未通过，因此联合国在中国进入联合国问题上未达成协定。但“英国政府仍然希望有朝一日能达成此种协定”。[107] 12月18日，英国外交部以此为基调，向英国各类代表团发出指示，对英国投票过程和理由进行了官方定调，并抄送驻英联邦各国高级专员及驻都柏林大使。[108]
首先，英国最担心的是美国的反应。1961年以前，英国在联合国中国代表权问题上紧追美国的脚步。1961年2月，霍姆明确表示支持中国进入联合国，同月驻北京代办施棣华回国商谈对华新政，随后蒙哥马利（Bernard Law Montgomery）访华，种种迹象表明英国对华政策正发生变化。12月，英国在联合国大会上投票支持苏联提案使英美在对华政策上分歧表面化。英国特别担心会损害英美“特殊关系”。而美国虽不满英国支持中国进入联合国，但鉴于更多其他国际问题上如老挝、越南等问题仍需要英国支持，并没有做出激烈反应。据英国驻华盛顿大使馆汇报“来自全国不同地区的报告说明，我们投票支持苏联提案并未对美英关系造成显著的坏影响”。[109]
其次是中国的反应。12月21日，中国外交部发表关于中国在联合国代表权问题的声明，谴责了美国、日本等国，而对投票支持苏联提案的国家表示了感谢。对于英国这些既投票支持苏联提案也投票支持五国提案的国家表示了谅解，“在美国的压力下，或者由于对美国阴谋理解不充分，一些国家投票支持五国提案。我们对此表示遗憾，但我们理解这些国家的处境，希望他们以后能转向坚决支持正义的立场”。[110]这说明英国的行动得到了中国谅解。中国的反应也不难理解,中苏关系在1960年跌入谷底，1961年中国正处于经济困难之中， 处境艰难。中国为了走出经济困难，迫切需要从英国等西方国家购买经济发展所需的战略资源。在联合国讨论中国代表权问题时，中英正就子爵客运飞机及辛烷航空汽油购买进行沟通协商，并取得了积极进展。[111]鉴于此，中国自然不愿同英国关系弄僵，让自己处于更加被动位置。
再次是台湾当局的反应。英国支持中国进入联合国，担心台湾采取报复行动，危及其远东利益，或者威胁取消其驻淡水领事馆。但据淡水领事馆汇报，台湾不会对英国采取严重的报复行动，也不会威胁取消淡水领事馆。[112]在英国外交部回信中，英国再次强调了其“台湾地位未定论”的老调，甚至猜测国民党中敢于面对现实的人会将台湾地位未定视为一种优势，并要求淡水领事馆进一步了解国民党及其公众对英国的态度。[113]英国驻淡水领事馆的回信肯定了英国外交部的猜测，认为国民党中以蒋介石为首的强硬派是相对少数，并随着老一辈相继老去不断减少。理性的国民党理解英国的立场，不会怨恨英国，并对英国未屈服于中共的要求表示满意。对于台湾公众来说，大多数人虽不希望中华民国退出联合国，但对于中国进入联合国也不会感到失望。如果他们知道英国国务大臣在联大中的讲话，一定会认为这是务实考虑台湾大多数人民意愿的满意态度，并认为其暗示着台湾必然最后达成某种形式的自决。[114]
可见，英国在中国代表权问题上的态度得到了各方谅解。英国在联合国中国代表权问题上政策的改变是中英关系向好发展的结果，也必将对中英关系产生积极影响。正如英国驻北京代办施棣华所说：“这是十年来，我们第一次在中国问题上投票同美国不一致。这样做可能对中英关系具有深远影响”。[115] 1961年中国虽没有进入联合国，但美国放弃了执行十年之久的缓议案策略，转而采用重要事项策略，这说明中国进入联合国是大势所趋，美国不得不想尽办法阻扰中国进入联合国。周恩来非常重视这一形势发展的新变化，专门指示外交部进行研究，指出美国的花招表明，它已无把握在联合国中控制多数，只不过是以新的阴谋花样继续维持蒋政权在联合国席位的非法局面而已。[116]（P163-164）随着亚非国家在联合国比例的增加，美国将越来越难以阻止中国进入联合国。当各种因素集聚酝酿，中国进入联合国将是顺理成章的事情。
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作者简介：万义兵（1984-），男，江西省南昌县人，北京大学马克思主义学院中国近现代史基本问题专业2016级博士研究生。
文章来源：《北京社会科学》2020年第6期
排版 | 瞿杨
审核 | 陈培永 曲建英
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